Projev v Senátu ČR, vydáno ve sborníku "Deset let Ústavy České republiky", Jan Kysela (ed.), Eurolex Bohemia, Praha, 2003
Vojtěch Cepl
Dámy a pánové, děkuji za pozvání. Protože patřím k těm, kteří velice souhlasí s tím, aby byly dodržovány časové limity příspěvků, pokusím se o stručnost a omezím se pouze na jeden námět de lege ferenda. V době explose informačního znečištění bychom veřejnosti sdělovat pouze to, co považujeme za nejpodstatnější. Problém naší veřejné debaty o konstitucionalismu spatřuji také v tom, že ve skutečnosti většina našich politiků alespoň vnitřně nesdílí názor, podle kterého ústava má být mimo jiné i korekturou a protiváhou vlády většiny, neboli demokracie v užším smyslu.
Varování před nedokonalostí demokracie provází tuto ideu již od jejího vzniku v antické filosofii. Využili a rozpracovali ji američtí osvícenci, když v debatě o ústavě upozorňovali na nebezpečí tyranie většiny. Většina může podléhat demagogovi, být oklamána sliby populistů, propadat davovým vášním anebo podléhat masovým předsudkům o menšinách atd. Tyto nedostatky a slabosti demokracie je možno korigovat uzákoněním pravidel o uspořádání státu a o ochraně základních lidských práv, na základě teorie dělby moci a teorie přirozených lidských práv. V takovém prestižním právním dokumentu je pak stabilizován základ řádu svobodné společnosti a ustaveny instituce pro kontrolu dodržování ústavy .
Právě tato kontrola legislativy ústavním soudem a exekutivy správními soudy byla u nás přerušena po půl století a nahrazena tzv.teorií socialistického parlamentarismu. Toto učení o suverenitě pracujícího lidu, v duchu hesla všechna moc sovětům, však nebylo nikdy uskutečněno, neboť v reálné praxi panovala vláda aparátu jedné strany. Rychlá transformace politického systému po listopadu 1989 přirozeně směřovala především k obnově skutečné demokracie, tj. ke svobodným volbám, pluralitě politických stran, svobodě tisku atd. Přesvědčení o nezbytnosti demokracie jakožto nejlepšího a nejdůstojnějšího způsobu uspořádání politického systému doprovázené vírou ve všemocnost parlamentu převládlo mezi politiky i veřejností. Nedošlo tedy k všeobecnému přijetí ideologie konstitucionalismu o nutnosti vyvážené dělby a vzájemné kontrole mocí , stále přetrvává hypertrofie parlamentarismu, přesvědčení o tom, že ten, kdo vyhraje volby, má "mandát" k tomu, aby přizpůsoboval řád společnosti podle svých potřeb a přání. "Suverenita lidu" je stále nadřazována "vládě práva". Parlament se pokouší vykonávat některé funkce exekutivy, které nedůvěřuje a občas se nadřazuje nad justici.Tento neblahý stav vznikl nepříznivou kombinací mnoha příčin. Kromě neblahé setrvačnosti právního vědomí z totalitní a dokonce i prvorepublikové minulosti a omezené chápání demokracie jako vlády většiny, na rozdíl od západních demokratických států, se v naší politické kultuře nevyvinul všeobecný respekt k ústavě. Je to pochopitelné, neboť ústava po několik generací představovala pouze jakýsi propagandistický dokument, který nebyl a ani nemohl být dodržován a vymáhán. Nebyly reálně zřízeny ani instituce ke kontrole ústavnosti. Navíc ústava byla velmi často měněna a obsahovala jednak nepřijatelná, a jednak nerealizovatelná aspirativní ustanovení.
Přijetím nové ústavy před deseti léty a jejím, byť poněkud opožděným, postupným naplňováním dosáhli jsme značného pokroku a zlepšení. Nejzaostalejší častí transformace však zůstává přeměna vnitřního vztahu lidí k tomuto dokumentu. Tento proces dobrovolného vnitřního přijetí a skutečného souhlasu s principy, pravidly a hodnotami naší ústavy většinou občanů a především politiků probíhá v oblasti lidského vědomí, a proto bude trvat ještě poměrně dlouhou dobu. Mimo jiné předpokládá postupné překonání nedůvěry k našemu soudnictví, budováním jeho autentické autority založené na spravedlivém rozhodování.
Konkrétním a podle mého názoru zřetelným projevem nedostatečného respektu k ústavě jsou neustálé pokusy o její účelové anebo nadbytečné změny . Namísto toho, aby se někteří politici snažili řešit problémy společnosti a státu v rámci ústavy a v souladu s ní, pokoušejí se ji měnit podle svých potřeb. Jenže stabilita ústavy je také hodnotou o sobě, platí-li ústava po dlouhou dobu, lidé kooperují a koexistují podle řádu dobrovolně bez poruch a nákladných sankcí.
Stabilita a rigidita je definičním formálním znakem ústavních předpisů, které jsou specielní součástí právního řádu. Neboli, jsou to takové předpisy, které je možno měnit či doplňovat pouze zvláštním, kvalifikovaným a v ústavě definovaným způsobem. Někdy je dokonce zcela zakázáno určitá ustanovení měnit vůbec. Zpravidla však tyto procedury změny ústav pouze záměrně ztěžují. Patří sem především kvalifikované hlasovací kvórum neboli tzv.supermajorita (např. třípětinová nebo dvoutřetinová většina poslanců), nebo požadavek schvalování změn více komorami či institucemi, nepřímo sem náleží i některé pravomoci ústavních soudů. V některých státech se ústava mění až po referendu, v některých státech se dokonce musí rozpustit parlament, který schválil změnu ústavy, a tatáž změna musí být ještě přijata i dalším novým parlamentem. Ve složených soustátích musí schvalovat změnu federální ústavy všechny státy nebo země. Tady je skryto tajemství stability americké ústavy, které spočívá v tom, že každý dodatek musí postupně schválit všechny státy. Změny pak trvají někdy desítky let.Tyto instrumenty, tyto procedury změn jsou podle mého názoru důležité z následujících prostých důvodů.
Ústava je jádrem řádu svobodné společnosti, jehož nejdůležitější součástí je právo, které spolu s neformálními pravidly lidského chování musí přejít do vědomí lidí. Jenom skrze lidské vědomí ( a svědomí) se právní normy uplatňují, zde pak mluvíme o právním vědomí. Tím jsme věc pojmenovali, uchopili, ale to, aby ta základní pravidla přešla do vědomí většiny obyvatelstva, byla jím akceptována a vnitřně přijata, vyžaduje určitou dlouhou dobu. To je ten důvod, proč každá změna Ústavy musí být přijímána velice opatrně a rozvážně, to je ten důvod, proč není až tak důležité, jak ta která konkrétní ustanovení jsou napsána, ale jak jsou rozšířena, přijata, usazena. Pokud ústavní normy naplňují hodnotové standarty dané civilizace a jsou systémově sladěny a vyváženy, pak je méně důležitá ústavně technická podoba těchto ustanovení či volba modelu regulace.Rozhodující je úroveň všeobecného dodržování a souhlasu s normami. Jinými slovy, lépe je podle řádu se naučit žít, než ho měnit podle toho, jak se nám to právě hodí.
Jenom v celku psychologického, sociologického a formálního aspektu bychom měli vnímat normativní systémy, jen tak je třeba srovnávat některé texty ústav a dokonce i "netexty", tj.doprovodné, nepsané ústavní zvyklosti, jakož i ustálené interpretace. Nechci zde zacházet do metodologie právní komparatistiky, která je v našem parlamentu a mediích tak často nahrazována nadšenou lidovou tvořivostí, hlavně v podobě výběru tendenčních příkladů, často vytrhaných z inkomparatibilních cizích právních řádů, vybíraných ve prospěch té které argumentace. Ve velké množině téměř dvou set platných ústav téměř každý názor najde svou oporu. Zkušenosti z opravdu seriozních komparací však ukazují, že totožné texty ústavních předpisů mohou v různých podmínkách, odlišné kultuře a hodnotové orientaci vést k rozdílné interpretaci.
Také to jsou ty důvody, proč ústava má být stabilní a mít dostatek času, aby se všeobecně vžila. Podobně jako ekonomové svorně požadují stabilitu systému, tak i pro právníky je žádoucí stabilita ústavních institucí. Někdy však bývá zaměňována za stabilitu osob v těchto institucích. Ústavní činitelé, kterým jsou svěřeny funkce, by měli naopak být po určité době vyměňováni, neboť je prokázáno, že dlouhodobé setrvávání ve funkcích vede často ke korupci a mění lidské charaktery. Rotace mocných osob je požadavkem teorie dělby moci v čase.
Ústavu je třeba chápat jako jakýsi organismus, který se vývojem posiluje. Je to systém vzájemně propojených institucí. V tomto smyslu každá změna na jenom konci této soustavy může vyvolat neočekávané následky na jejím jiném konci. Časté změny neusazeného systému mohou být i kontraproduktivní To je důvod k tomu, proč novelizace Ústavy musí být velice opatrné a brát v úvahu nejen změny jednotlivých částí, ale také jejich vyváženost a seřízení. Kromě dělby moci, vzájemných kontrol a brzd je třeba brát v úvahu i dělbu práce a účinnost rozhodovacích procesů. Nadměrná kontrola ochromuje efektivnost soustavy.
Politologové se shodují na tom, že nejdůležitějším jádrem politického systému je volební systém. Proto nejčastěji navrhují jeho změny a orientují veřejnou debatu o ústavních reformách tímto směrem. I když respektuji klíčový význam způsobu voleb pro demokracii, domnívám se, že tato otázka byla v naší Ústavě zásadně pojata velmi moderním způsobem. Nekonečný svár dvou základních volebních koncepcí byl totiž překonán tím, že se prosadila existence dvou komor volených na odlišných principech. Poslanecká sněmovna je volena u nás tradičním systémem poměrného zastoupení, kdežto senát je volen systémem většinovým. Každá z komor je tudíž konstituována na odlišném principu. Toto řešení vychází z přesvědčení, že kdykoliv vedle sebe přežívají po dlouhou dobu dvě soupeřící intence, které se nesetkávají, pak je třeba akceptovat obě. (Obdobně dospěla většina současných právních teoretiků k tomu, že odvěký svár juspozitivismu a jusnaturalismu nikdy neskončí, a proto je zapotřebí brát v úvahu oba proudy myšlení.) Osobně považuji prosazení dvoukomorového systému vzhledem k tradicím ústavní listiny z roku 1920, která byla konstruována s přílišným pro parlamentním etosem, za zlepšení a modernizující řešení. Přehled argumentů ve prospěch znovuzavedení senátu jsem publikoval v odborné literatuře i v novinách, nebudu je zde opakovat. K vytrvalé kampani za zrušení senátu, která se obnovuje po každých volbách s argumentací, podle které nízká volební účast je důvodem pro zrušení senátu, úporně opakuji své "non sequitur". Příčiny slabosti senátu totiž spočívají v tom, že již při jeho vzniku mu byly dány pouze nevýznamné pravomoci. Sebestřednost naší dolní sněmovny, která se projevuje v přebujelých imunitách a výhodách je všeobecně známa, nechci se ji zde zabývat. Závažně se projevila i při vzniku naší Ústavy. Poměrně silná skupina poslanců České národní rady, kteří z různých důvodů, nesouhlasili se zavedením senátu, neměla dosti hlasů, aby jeho založení zabránila, avšak podařilo se jim jeho vznik odložit a hlavně podstatně omezit jeho pravomoci. Kromě toho ve sněmovně existovala jakási představa, podle které je třeba Ústavu ponechat co nejvíce otevřenou dalším změnám a dotvořit ji průběžně. To se projevilo např. v prosazeni asymetrie supermajority při hlasování obou komor o ústavních zákonech. Z toho, že jsme se bez senátu obešli několik let, a z jeho slabosti je pak dovozována jeho nadbytečnost.
Ve skutečnosti za krátkou dobu své existence i tento slabý senát napomohl větší stabilitě našeho ústavního systému. Tím, že všechny změny Ústavy musí být schvalovány oběma sněmovnami, se podle mého názoru zabránilo několika účelovým pokusům o přizpůsobování ústavního pořádku momentálním politickým zájmům. Také mnoho nepovedených zákonů bylo v senátu opraveno a vylepšeno.
Z toho, co bylo řečeno, vplývá pragmatický závěr: Jakýmkoliv prostým posílením pravomocí Senátu dosáhli bychom větší vyváženosti ústavní soustavy. Jinými slovy, každá třeba i malá změna ve prospěch rozšíření pravomocí Senátu, např. úprava hlasovacích kvalifikovaných většin; rozšíření iniciativních možností v zákonodárství Senátu; umožnění toho, aby Senát zřizoval vyšetřovací komise, které jsou tak důležité v jiných státech; otevření tzv. překlenovací funkce Senátu v době, kdy je rozpuštěna sněmovna, aby ji Senát dočasně a částečně substituoval; by napomohla seřízení celého systému. Uvádím jen náměty, nemohu jít do detailů.
Závěrem znovu apeluji na to, aby změny Ústavy byly uvážlivé. Poslední silný proud ústavní teorie, který k nám ještě nepronikl, také stále více prosazuje tzv. uvážlivou demokracii – "deliberative democracy". Podle této teorie na ústavě není nejdůležitější pouze mechanizmus dělby moci, ale také mechanizmus diskuse při hledání optimálních rozhodnutí v otevřené debatě. Ale o tady již překračuji předsevzaté téma. Děkuji za pozornost.